Pendahuluan

Berbicara mengenai amnesti pajak, terkesan seperti membicarakan sesuatu yang kurang menyenangkan, tabu, bahkan ada rasa bersalah (guilty feeling). Benarkah amnesti pajak baru sebatas wacana, seperti dikemukakan Dr. Anggito Abimanyu beberapa waktu yang lalu ? Mungkinkah sebenarnya ini suatu yang “dirindukan” oleh berbagai pihak, tapi malu diungkapkan secara terbuka? Pernyataan Ketua Kadin MS Hidayat bahwa rancangan pengampunan pajak telah dimatangkan secara internal di lingkungan Kadin selama enam bulan terakhir (OMBUDSMAN, Edisi No.71 Th VI Okt-Nov 2005 : Amandemen dan Amnesti Pajak, hal 15-17), menunjukkan adanya kerinduan itu. Oleh karena itu dapat dimengerti ketika minggu-minggu terakhir ini KADIN menyerang habis- habisan konsep RUU Perpajakan yang dipandang kurang business friendly. Bahkan semakin jelas ketika Menko Ekuin mengungkapkan rencana memasukkan substansi RUU Pengampunan Pajak ke dalam draft RUU Ketentuan Umum Perpajakan, yang oleh sementara pihak diduga dimaksudkan untuk membuat paket RUU Perpajakan menjadi lebih “bersahabat”. Tulisan ini mencoba menguraikan konsep pengampunan pajak secara umum, prakteknya di berbagai negara, serta memperkenalkan model pengampunan pajak yang sekiranya cocok untuk kondisi Indonesia, tanpa menimbulkan efek “moral hazard“. Karena merupakan opini dan bersifat analisis, tulisan ini tidak mencerminkan pendapat institusi manapun. Meskipun disana-sini terdapat pendapat para ahli mengenai konsep pengampunan pajak, materi dan isi tulisan ini sepenuhnya menjadi tanggungjawab penulis.

Ekonomi Bawah Tanah

Berbicara mengenai pengampunan pajak (tax amnesty) tidak pernah terlepas dari masalah ekonomi bawah tanah (underground economy), karena per definisi, ekonomi bawah tanah adalah bagian dari kegiatan ekonomi yang sengaja disembunyikan untuk menghindarkan pembayaran pajak. Kegiatan ekonomi bawah tanah umumnya berlangsung di semua negara, baik negara maju maupun negara berkembang. Shadow economy atau kadang kala disebut cash economy ini lazimnya diukur dari besarnya nilai ekonomi yang dihasilkan, dibandingkan dengan nilai produk domestik bruto (PDB).Berdasarkan penelitian

Dr Enste dan Dr Schneider (2002), besarnya persentase kegiatan ekonomi bawah tanah di negara maju dapat mencapai 14-16% PDB, sedang di negara berkembang dapat mencapai 35-44% PDB. Kegiatan ekonomi bawah tanah ini tidak pernah dilaporkan sebagai penghasilan dalam formulir surat pemberitahuan tahunan (SPT) Pajak Penghasilan, sehingga masuk dalam kriteria penyelundupan pajak (tax evasion). Penyelundupan pajak mengakibatkan beban pajak yang harus dipikul oleh para wajib pajak yang jujur membayar pajak menjadi lebih berat, dan hal ini mengakibatkan ketidakadilan yang tinggi. Peningkatan kegiatan ekonomi bawah tanah yang dibarengi dengan penyelundupan pajak ini sangat merugikan negara karena berarti hilangnya uang pajak yang sangat dibutuhkan untuk membiayai program pendidikan, kesehatan, dan program-program pengentasan kemiskinan lainnya. Oleh sebab itu timbul pemikiran untuk mengenakan kembali pajak yang belum dibayar dari kegiatan ekonomi bawah tanah tersebut melalui program khusus yakni pengampunan pajak.

Pengampunan Pajak

Salah satu cara inovatif untuk meningkatkan penerimaan pajak tanpa menambah beban pajak baru kepada masyarakat, dunia usaha, dan para pekerja adalah melalui program pengampunan pajak. Meskipun bukan satu-satunya solusi untuk mengatasi kesulitan anggaran negara, pengampunan pajak apabila dirancang dan dilaksanakan secara baik dapat membantu memperbaiki citra negatip yang selama ini melekat pada aparat pajak. Persepsi wajib pajak bahwa aparat pajak suka bersikap arogan, suka memeras, ujung-ujungnya duit dan sebagainya merupakan predikat yang sepertinya sudah melekat dalam diri petugas pajak, sehingga aparat pajak kerapkali dipandang sebagai musuh publik nomor satu. Dengan pengampunan pajak, dikandung harapan dimulainya suatu hubungan atau permulaan yang baru. Meminjam istilah yang dipergunakan Kellner, semua pihak akan mulai dengan piring yang bersih (clean plate). Atau, memakai istilah Direktur Jenderal Pajak, tiada dusta diantara kita. Pengampunan pajak diharapkan menghasilkan penerimaan pajak yang selama ini belum atau kurang dibayar, disamping meningkatkan kepatuhan membayar pajak karena makin efektifnya pengawasan karena semakin akuratnya informasi mengenai daftar kekayaan wajib pajak. Untuk masa selanjutnya, para wajib pajak yang belum atau kurang patuh dapat membayar pajak dengan lebih tenang, terlepas dari rasa ketakutan yang selama ini menghantuinya, karena track record penghasilannya yang hitam atau kelabu telah diputihkan.

Beberapa hasil penelitian menunjukkan bahwa terjadi penurunan tingkat kepatuhan membayar pajak paska amnesti pajak, namun pengampunan pajak yang dilaksanakan secara hati-hati dan dirancang dengan baik dapat memulihkan tingkat kepatuhan membayar pajak. Bahkan, kepatuhan membayar pajak paska tax amnesty akan lebih baik bila program pengampunan pajak dibarengi dengan ditingkatkannya upaya penegakan hukum, dibandingkan apabila upaya penegakan hukum ditingkatkan tanpa program pengampunan pajak. Pengampunan pajak akan mempermudah masa transisi sistem perpajakan ke arah yang lebih kuat, lebih adil, dan lebih baik.

Potensi Pajak Yang Hilang

Besarnya potensi penghasilan yang lolos dari sistem perpajakan, merupakan salah satu faktor yang mendorong banyak negara menerapkan program tax amnesty untuk meningkatkan penerimaan pajak tanpa harus menambah beban jenis pajak baru. Amnesti pajak memungkinkan negara mengambil kembali pajak yang hilang atau belum dibayar, dengan memasukkan para penyelundup pajak tersebut ke dalam jaringan sistem administrasi perpajakan. Meski cukup banyak penelitian tentang ekonomi bawah tanah, namun belum banyak menghitung besarnya potensi pajak yang lolos dari kegiatan ekonomi bawah tanah. Dr Sasmito Wibowo (2001) pernah memprediksikan besarnya nilai ekonomi bawah tanah yakni 25% dari PDB. Bahkan Dr Luki Alfirman (2003), menggunakan metode yang sedikit berbeda, memprediksi kegiatan ini akan semakin besar dengan tingkat pertumbuhannya rata-rata 15% per tahun. Dr Enste & Schneider (2002) memperkirakan bahwa tingkat ekonomi bawah tanah di Thailand mencapai sekitar 70% dari PDB. Mempertimbangkan letak geografis wilayah Indonesia yang rawan penyelundupan karena memiliki ribuan pulau, estimasi underground economy yang mendekati Thailand mungkin dapat dipergunakan sebagai ”proxy“. Pertimbangan lain yang mendukung adalah maraknya kegiatan illegal logging, illegal fishing, illegal mining dan kegiatan ilegal lainnya yang menyebabkan Indonesia termasuk negara ke enam terkorup di dunia (2004). Karena itu wajar apabila tingkat kegiatan ekonomi bawah tanah di Indonesia setara dengan Thailand, bahkan mungkin lebih buruk. Dengan prakiraan nilai kegiatan ekonomi bawah tanah Indonesia (2004) sebesar 1750 trilyun rupiah dan asumsi tax ratio 15%, besarnya potensi pajak yang hilang dari kegiatan ekonomi bawah tanah Indonesia mencapai sekitar 262 trilyun rupiah.

Jenis Amnesti Pajak

Menurut literatur, sekurangnya terdapat empat jenis amnesti pajak. Yang pertama adalah amnesti yang tetap mewajibkan pembayaran pokok pajak, termasuk bunga dan dendanya, dan hanya mengampuni sanksi pidana perpajakan.Tujuannya adalah untuk memungut pajak tahun-tahun sebelumnya, sekaligus menambah jumlah wajib pajak terdaftar. Yang kedua yang sedikit longgar adalah amnesti yang mewajibkan pembayaran pokok pajak masa lalu yang terutang berikut bunganya, namun mengampuni sanksi denda dan sanksi pidana pajaknya. Bentuk ketiga yang lebih longgar adalah amnesti yang tetap mewajibkan pembayaran pokok pajak yang lama, namun mengampuni sanksi bunga, sanksi denda, dan sanksi pidana pajaknya. Yang ke empat adalah bentuk amnesti yang paling longgar karena mengampuni pokok pajak di masa lalu, termasuk sanksi bunga, sanksi denda, dan sanksi pidananya. Tujuannya adalah untuk menambah jumlah wajib pajak terdaftar, agar ke depan dan seterusnya mulai membayar pajak.

Moral Hazard

Isu moral hazard, yang membuat amnesti pajak kurang populer adalah dampak negatif yang ditimbulkan akibat kelonggaran pajak yang dinikmati para pengemplang pajak, sementara pembayar pajak yang jujur tidak mendapat penghargaan atas kejujurannya. Hal ini sangat melukai rasa keadilan dalam pemungutan pajak, dan dapat merubah perilaku wajib pajak yang semula jujur menjadi tidak jujur.

Untuk mengurangi dampak negatif dari moral hazard ini , sebaiknya rencana pengampunan pajak hanya diberikan terhadap sanksi bunga, denda, atau kenaikan pajaknya saja. Bahwa pokok pajaknya tidak termasuk yang diampunkan. Dan rencana ini diumumkan secara terbuka melalui situs internet atau iklan layanan masyarakat lainnya kepada seluruh lapisan masyarakat, untuk memberi kesempatan berpartisipasi dan memberikan masukan atau pendapat sebelum draft RUU Pengampunan Pajak disampaikan kepada wakil rakyat.

Cara kedua, adalah melalui penerapan differential tax amnesty, yang membedakan perlakuan pengampunan pajak, dimana terhadap wajib pajak yang belum pernah menyampaikan SPT diwajibkan membayar pajak-pajaknya di masa lalu, sedangkan terhadap wajib pajak yang sudah patuh menyampaikan SPT dapat memperbaiki pembayaran pajaknya, tanpa dikenakan sanksi bunga, denda atau kenaikan. Dengan demikian, terdapat kesetaraan perlakuan pengampunan pajak terhadap penyelundup pajak dan pembayar pajak yang patuh, karena meskipun keduanya sama-sama dibebaskan dari sanksi bunga, sanksi denda, dan sanksi kenaikan (termasuk sanksi pidana fiskalnya), namun keduanya tetap diwajibkan membayar pokok pajaknya.

Pengalaman Afrika Selatan

Di Afrika Selatan (2003), program pengampunan pajak dikaitkan dengan sistem pengawasan devisa (exchange control), sesuatu yang tidak diatur di Indonesia yang menganut rezim devisa bebas. Di sana, penduduk Afrika Selatan dilarang mentransfer devisa ke luar negeri di atas 750.000 Rand atau sekitar Rp 1.250.000.000,- Terhadap asset yang disimpan di luar negeri yang melebihi jumlah tersebut, apabila di bawa kembali ke Afrika Selatan setelah permohonan amnesty diterima, dikenakan tarif diskon 50% dibandingkan bila asset tersebut tetap di simpan di luar negeri. Untuk asset yang disimpan di luar negeri dan berasal dari penghasilan yang belum dipenuhi kewajiban perpajakannya dikenakan tarif tambahan 2%. Tuntutan pidana yang dibebaskan dibatasi pada pidana pajak dan peraturan lalu lintas devisa. Dengan demikian kepemilikan asset di luar negeri yang berasal dari korupsi atau aktivitas kriminal lainnya seperti penipuan atau perampokan tidak akan mendapat pengampunan. Terhadap asset yang disimpan di dalam negeri dan berasal dari penghasilan dalam negeri yang belum dilaporkan di SPT dan belum membayar pajak sebagaimana mestinya tidak akan mendapat fasilitas pengampunan. Bila asset tersebut dilaporkan, fasilitas amnesti yang diberikan hanyalah penghapusan denda 200% dan kelonggaran boleh mencicil pajaknya. Pokok pajak dan bunganya harus tetap di bayar.

Model Indonesia

Meskipun masih bersifat pro kontra, program tax amnesty yang cocok untuk ekonomi kita barangkali adalah differential tax amnesty yang tetap mewajibkan pembayaran pokok pajak di masa lalu, dan hanya memberikan pengampunan atas sanksi denda, bunga, ataupun kenaikan pajak. Selanjutnya jenis pajak yang diampuni sebaiknya hanya Pajak Penghasilan orang pribadi, karena penghasilan setelah kena pajak tercermin dalam akumulasi kekayaan orang pribadi tersebut, sehingga memudahkan pengawasan pasca tax amnesty. Pengampunan pajak atas jenis PPN dan PPnBM dan jenis pajak yang dipungut saat transaksi seperti PPh Pasal 21, Pasal 22, Pasal 23, Pasal 26 tidak masuk dalam program amnesti pajak karena bertentangan dengan azas keadilan dalam pemungutan pajak. Sangat tidak adil apabila negara mengampuni kesalahan wajib pajak yang memungut pajak karena berarti wajib pajak mendapat keuntungan ganda :

1. menikmati amnesti atas pajaknya sendiri; dan
2. menikmati amnesti atas pajak orang lain yang telah dipungutnya namun tidak pernah disetorkan ke kas negara.

Prasyarat Awal

Sekurangnya ada tiga prasyarat awal yang perlu dipersiapkan untuk mendukung keberhasilan program amnesti pajak. Yang pertama, perlu melakukan sosialisasi dini mengenai rencana pengampunan pajak, yang didukung oleh perangkat administrasi perpajakan modern menggunakan sistem komputer, untuk mendukung penegakan hukum paska amnesti pajak. Tanpa didukung tehnologi informasi yang modern, program tax amnesty tidak akan dapat mencapai sasaran yang diharapkan yakni tercapainya tax ratio 19% di tahun 2009.

Yang kedua , mengenai tunggakan pajak negara, yaitu utang pajak yang telah pasti dan ditetapkan dengan surat ketetapan pajak, yang merupakan obyek penagihan pajak dengan Undang-Undang Penagihan dengan Surat Paksa. Tunggakan pajak, yang hingga saat ini secara nasional telah mencapai 29 trilyun rupiah, tidak termasuk dalam paket program pengampunan, bahkan merupakan pra syarat harus dilunasi sebelum wajib pajak dapat mengikuti program pengampunan pajak. Khusus mengenai tunggakan ini perlu disosialisasikan lebih awal untuk mencegah jangan sampai isu pengampunan pajak menjadi counter productive karena masyarakat salah mengerti dan beramai-ramai menunda pembayaran pajaknya dengan harapan kelak mendapat pengampunan.

Yang ketiga dan tidak kalah pentingnya adalah perlunya program pendukung berupa penegakan hukum secara tegas dan konsisten terhadap pelanggar hukum. Undang-undang Amnesti Pajak harus didukung seperangkat undang- undang lainnya yang menjamin penegakan hukum. Diantaranya adalah jaminan mengalirnya data secara sistemik (by computer) ke pusat basis data perpajakan nasional melalui program SIN (Single Identification Number). RUU yang mendukung hal ini adalah RUU Informasi dan Transaksi Elektronis (ITE). Juga diperlukan amandemen UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, dengan menambahkan azas pembuktian terbalik untuk menciutkan nyali para koruptor, sekaligus memperkecil kegiatan ekonomi bawah tanah. Berikutnya adalah amandemen UU Perbankan, agar memberikan akses informasi keuangan ke sistem perpajakan, sepanjang tidak melanggar kerahasiaan bank. Selanjutnya adalah amandemen RUU Tindak Pidana Pencucian Uang, untuk memberikan akses terhadap transaksi yang mencurigakan dan transaksi kas yang besar, untuk dicocokkan secara sistem dengan laporan SPT wajib pajak, seperti yang dilaksanakan di negara maju.

Yang terakhir adalah perlunya UU Good Corporate Governance, untuk menata kembali sistem penggajian pegawai negeri guna mencegah praktek korupsi karena kurang memadainya remunerasi yang diterima aparatur negara. Karena pengampunan pajak idealnya hanya berlaku sekali (once in-a-life time only), ke lima peraturan perundang-undangan tersebut harus ada untuk membantu tegaknya hukum secara murni dan konsekwen, yang merupakan syarat keberhasilan program amnesti pajak. Tanpa penegakan hukum yang sungguh-sungguh di berbagai bidang, semenarik apapun amnesti pajak yang ditawarkan tidak akan menyebabkan wajib pajak secara sukarela mengakui kesalahan masa lalunya, apabila mengetahui bahwa probabilitas terungkapnya ketidakjujuran membayar pajak sangat kecil karena lemahnya perangkat hukum lainnya. Semua program pendukung di atas mutlak diperlukan dan diberlakukan bersamaan dengan diumumkannya program pengampunan pajak.

Perlunya Referendum

Menarik untuk dikemukakan pengalaman Afrika Selatan. Dikisahkan seorang perempuan kulit hitam yang seluruh anggota keluarganya mati dibunuh oleh pejabat kulit putih semasa berlangsungnya politik apartheid di Rhodesia. Ketika Presiden Nelson Mandela mencanangkan program rekonsiliasi nasional dan pejabat itu mengakui kesalahannya, ibu tua itu bersedia mengampuni orang yang telah membunuh suami, dan anak-anaknya, karena pengaruh kharisma dan sikap jiwa besar yang diperlihatkan Mandela, yang meskipun hampir 20 tahun mendekam di penjara, sanggup mengampuni musuh politiknya. Barangkali, dikaitkan dengan kondisi ekonomi Indonesia, kisah wanita warga Afrika Selatan di atas analog dengan Ibu Pertiwi Indonesia, yang tersiksa karena ekonominya sangat terpuruk akibat praktek korupsi selama ini, yang membuat rakyat sangat menderita. Hasil korupsi tersebut, yang merupakan bagian dari kegiatan underground economy bahkan belum dibayar pajaknya akibat lemahnya penegakan hukum. Pejabat kulit putih dalam kisah di atas menggambarkan para koruptor Indonesia. Karena kondisi Indonesia mirip dengan keadaan di Afrika Selatan pada masa transisi dari sistem kepemerintahan yang korup (bad governance) ke sistem kepemerintahan yang bersih (good governance), pengampunan pajak sebagai suatu isu yang stratejik karena menyangkut hajat hidup orang banyak, sangat memerlukan referendum. Diperlukan REFERENDUM nasional untuk mendapatkan persetujuan sekurang-kurang nya dari 63% rakyat Indonesia yang telah memilih presiden secara langsung, tanpa melalui mekanisme Dewan Perwakilan Rakyat. Meskipun biayanya relatif mahal, barangkali sepadan dengan hasil yang diharapkan yakni terwujudnya pemerintahan yang bersih dan berwibawa, bebas dari korupsi, kolusi, dan nepotisme, dan tercapainya target tax ratio 19% tahun 2009 dalam rangka mencapai keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.

Penutup

Amnesti pajak adalah suatu program yang holistik karena menyangkut kepentingan seluruh rakyat. Amnesti pajak berarti pengampunan habis-habisan terhadap semua perbuatan tercela dimasa lalu. Amnesti pajak tidak akan berhasil apabila tidak diikuti oleh penegakan hukum yang sungguh-sungguh tanpa pandang bulu. Amnesti pajak tidak akan berhasil apabila oknum aparat pajak, oknum jaksa, dan oknum polisi masih mengejar kepentingan masing-masing. Amnesti pajak tidak akan berhasil apabila probabilitas tertangkapnya para pengemplang pajak yang melakukan kegiatan underground economy masih sangat rendah. Amnesti pajak tidak akan berhasil apabila masih terjadi kompromi antara oknum wajib pajak dan oknum aparat pajak. Amnesti pajak baru berhasil apabila pemerintah, disamping mengampuni habis-habisan, juga menegakkan hukum habis-habisan, di segala bidang (terutama dibidang perpajakan)

*) Pada saat penulisan, penulis adalah Tenaga Pengkaji Bidang Pelayanan Perpajakan. Disampaikan dalam acara Dies Natalis Fakultas Ekonomi Universitas Parahyangan ke 31, Bandung, 11 Februari 2006.

Referensi

1. Alm, James, McKee, Michael, and Beck, William:Amazing Grace : Tax Amnesties and Compliances, National Tax Journal, Vol.43, N o.1, March 1990, pp.23-37
2. Joint Committee on Taxation : Tax Amnesty, 105th Congress, 2nd session :Januari 30,1998. US Government Printing Office,Washington,1998.
3. Kellner, Martin : Tax Amnesty 2004/2005: An Appropriate Revenue Tool? German Law Journal,Volume 5, No.4, 1 April 2004,
4. National Center for Policy Analysis: Bruce Barlett Opinion Editorial, Idea House, Monday, April 21, 1997
5. Scheneider, Friedrich & Enste, Dominik,: Hiding in the Shadows: The Growth of the Underground Economy : International Monetary Fund, 2002.
6. Scheneider, Friedrich & Enste, Dominik, The Shadow Economy : an International Survey, Cambridge University Press,1st Published, 2002.
7. Silitonga, Erwin: Mewujudkan Kemudahan Perolehan Akses Data/ Informasi Keuangan Guna Lebih Meningkatkan Kinerja Operasional Direktorat Jenderal Pajak Dalam Rangka Penegakan Hukum, (unpublished), SPATI-LAN, Angkatan VII, Februari, 2005
8. Silitonga, Erwin : Ekonomi Bawah Tanah Dan Pengaruhnya Terhadap Perpajakan, ( unpublished), National Talk Show 2005, Universitas Padjadjaran, Bandung, 1 April, 2005
9. The 34th SGATAR meeting : Recent initiative to manage the cash economy /underground economy; Sydney, Australia, 2004.
10. Tax Prophet : Tax Amnesty for Offshore Account :The program and results. Registered trademark of Robert L.Sommers, May, 2003.

Sumber : https://www.pajak.go.id/content/ekonomi-bawah-tanah-pengampunan-pajak-dan-referendum